Dans sa marche vers la démocratie, le Maroc a franchi un grand pas en se dotant d’une nouvelle constitution en 2011. Quinze années et trois législatures plus tard, nous disposons du recul nécessaire pour en dresser un premier bilan et le porter dans le débat public. C’est l’objet de cette tribune, qui n’examine qu’un seul article de la constitution mais un article névralgique.
Trois précisions, d’abord :
- Ayant eu l’honneur de servir au sein de la Commission spéciale sur le modèle de développement (CSMD), je sais que le modèle politique est un angle mort du Nouveau modèle de développement (NMD).
- Le droit constitutionnel est un champ complexe, qui a ses experts dont je ne suis pas. Mais, comme on le dit de la guerre, la constitution est une affaire trop sérieuse pour être laissée aux seuls constitutionnalistes. Je m’exprime donc, au risque de me tromper, comme citoyen concerné par la chose publique de son pays et soucieux de contribuer à un débat public raisonnable.
- La constitution est un document multidimensionnel de 180 articles. Un néophyte ne saurait en entreprendre l’évaluation globale dans une tribune. Il faut choisir un angle restreint et l’assumer. Je choisis l’article 47.
Je propose ici une lecture de la constitution de 2011 sous l’angle de l’organisation des pouvoirs et contre-pouvoirs, ce que les Anglo-Saxons appellent les « checks and balances». Plus précisément, cette tribune porte sur un autre équilibre entre monarchie exécutive et démocratie représentative dans la formation du gouvernement.
Deux pôles, un équilibre longtemps disputé
La gouvernance du Royaume est un système hybride, relativement unique au monde. D’un côté, une monarchie exécutive, profondément ancrée dans l’histoire du pays et constitutive de son identité. De l’autre, une démocratie représentative d’importation récente, animée par des partis politiques issus, pour l’essentiel, de la lutte pour l’indépendance. C’est un euphémisme de dire que la coexistence de ces deux pôles n’a pas été un long fleuve tranquille. Et c’est un fait historique que la sphère de la monarchie exécutive a eu un rôle prééminent pendant des décennies après l’indépendance.
En faisant nommer le chef du gouvernement par le roi au sein du parti « arrivé en tête » aux élections législatives (article 47), les rédacteurs de la constitution de 2011 ont cherché, dans les circonstances que nous connaissons, à rééquilibrer la balance en faveur de la démocratie représentative. Dont acte. La mise en œuvre de cette disposition sur trois législatures permet aujourd’hui d’en évaluer l’impact et invite à rouvrir un débat public sur une nouvelle étape constitutionnelle.
Ce que disent trois législatures
Les chiffres parlent d’eux-mêmes. En 2011, le PJD obtenait 1 080 914 voix, soit 8,3 % des inscrits et 107 sièges sur 395. En 2016, il améliorait son score avec 1 571 659 voix, soit 10 % des inscrits et 125 sièges. En 2021, le RNI arrivait en tête avec 2 099 036 voix, soit 12 % des inscrits et 102 sièges. Une précision s’impose ici avant de proposer une lecture de ces chiffres. Les partis politiques ont “inventé” le quotient électoral en 2021, calculé sur la base des inscrits et non pas des votes exprimés, pour minimiser le rôle de l’abstention dans l’attribution des sièges. Il est logique, par conséquent, qu’on évalue leur représentativité à l’aune de cet indicateur. Parenthèse fermée.
“La course aux sièges parlementaires a produit des effets pervers : l’investiture de notables parfois peu recommandables et souvent étrangers à la chose publique”
Rapportés au corps électoral, ces résultats révèlent un double écart. D’abord, en part des suffrages exprimés comme en part des inscrits, aucun parti ne peut revendiquer un statut réellement majoritaire, même de loin : avec un score plafonnant autour de 10 à 12 % des inscrits et environ un tiers des sièges, le parti de tête est tout sauf majoritaire dans les urnes. La coalition gouvernementale actuelle elle-même peine à rassembler 27 % des inscrits.
Que l’on retienne l’une ou l’autre mesure, le constat est le même : la légitimité électorale du parti de tête est faible. La forte abstention et le grand nombre de bulletins blancs ou nuls, plus qu’un million en 2021, qui caractérisent ces scrutins ne sont pas un détail ; ils font partie du diagnostic. Ils disent que la sphère de la démocratie représentative peine à s’enraciner dans notre pays.
Ensuite, alors même que cette représentativité est mince, la pratique a fait naître une tendance hégémonique : celle que les partenaires de coalition ont reprochée au PJD hier, et au RNI aujourd’hui. Il suffit de suivre les péripéties publiques des “coalitions” gouvernementales pour s’en convaincre.
Autrement dit, l’article 47 a conféré au parti de tête, sans que ce fût l’intention du constituant, un pouvoir excédant de loin sa représentativité. La course aux sièges a, de surcroît, produit des effets pervers : l’investiture de notables parfois peu recommandables et souvent étrangers à la chose publique, mais dotés de l’argent et de l’influence nécessaires pour se faire élire.
Une objection recevable mais surmontable
“En faisant du seul rang électoral la clé d’accès à la tête du gouvernement, il transforme une majorité relative étroite en position dominante, voire en rente”
On m’opposera, à juste titre, que les maux de la démocratie représentative ne tiennent pas tous à l’article 47. La “notabilisation”, l’achat de voix et la faible participation relèvent, aussi, du mode de scrutin, du découpage électoral, du vide idéologique, du fonctionnement peu démocratique des partis et du financement de la vie politique. Ce n’est pas faux et toute réforme sérieuse devra traiter ces questions.
Mais l’article 47 joue un rôle propre : en faisant du seul rang électoral la clé d’accès à la tête du gouvernement, il transforme une majorité relative étroite en position dominante, voire en rente, et fait de la course aux sièges l’unique horizon des partis. C’est ce maillon-là, et lui seul, que la présente tribune se propose de corriger.
Une autre mouture de l’article 47
Plutôt que de faire nommer, mécaniquement, le chef du gouvernement au sein du parti “arrivé en tête”, une nouvelle rédaction permettrait au chef de l’État de confier la formation du gouvernement à une personnalité capable de constituer une équipe répondant aux enjeux du moment ; la mission étant subordonnée à une confirmation par la Chambre des représentants.
Le chef du gouvernement disposerait ainsi de la liberté nécessaire pour composer son équipe et ne serait pas contraint par une coalition figée. Dans une telle configuration, un parti pourrait très bien apporter son appui à un projet sans participer au gouvernement. On ne serait pas automatiquement dans l’opposition parce qu’on n’a pas de ministre dans le gouvernement.
Le chef de l’État, président du Conseil des ministres, conserverait le droit de regard sur les personnalités pressenties et la nomination des ministres de souveraineté. L’équilibre recherché ne consiste pas à retrancher des prérogatives au chef de l’État mais à substituer à une règle mécanique, le rang électoral, une logique de confiance négociée entre le souverain et une chambre élue dont l’aval deviendrait déterminant.
En quoi cela diffère de l’existant
On objectera que la constitution prévoit déjà un vote de confiance. C’est vrai : l’article 88 dispose que le gouvernement est investi après avoir obtenu la confiance de la Chambre des représentants, à la majorité absolue de ses membres, en faveur de son programme. Mais ce vote intervient après la désignation des ministres par le roi, et il porte sur un programme présenté par un chef de gouvernement déjà issu, mécaniquement, du parti de tête. La confiance parlementaire arrive alors en fin de course, comme une formalité, quand l’essentiel est joué.
La proposition déplace ce vote vers l’amont. La Chambre se prononcerait non sur un gouvernement déjà constitué, mais sur le choix même de la personnalité chargée de le former, sur l’équipe qu’elle présente et sur le projet qu’elle porte. La confiance cesserait d’être une formalité de ratification pour devenir un acte fondateur. Le roi installerait officiellement le gouvernement après l’expression de la confiance d’une majorité parlementaire. C’est là que réside l’innovation.
Parce que ce vote serait nécessaire, le chef du gouvernement pressenti devrait tenir compte, avec créativité, du poids des partis, tout en gardant la latitude de s’entourer de ministres apolitiques sans les contraindre à endosser, artificiellement, la casaque d’une formation politique qu’ils découvrent au moment de leur nomination au gouvernement.
Et si la Chambre refusait ?
Ce scénario, toujours possible, resterait peu probable : le chef de l’État dispose du pouvoir de dissolution et de convocation d’élections anticipées. Les parlementaires réfléchiraient à deux fois avant de refuser la confiance à un chef de gouvernement, nommé par le Chef de l’État, qui aurait eu l’intelligence de tenir compte, dans la composition de son équipe, du poids respectif des partis sans y être subordonné. La menace de dissolution joue ici le rôle d’un régulateur, comme dans la plupart des démocraties parlementaires.
Coupler les prochaines élections législatives avec un référendum constitutionnel ?
L’échéance électorale du 23 septembre pourrait être l’occasion de soumettre aux Marocains un projet d’amendement de la constitution de 2011. Un tel couplage augmenterait l’enjeu de la consultation de septembre 2026 et le taux de participation, ce qui contribuerait à une plus grande représentativité des partis politiques. Le pays et la démocratie y gagneraient.
