Dans la note de cadrage du 8 août relative au projet de loi de finances 2026 (PLF), le Chef du gouvernement a annoncé vouloir introduire “une nouvelle règle budgétaire”, fixant un objectif d’endettement à moyen terme, assorti de dispositions de flexibilité pouvant être activées en cas de circonstances exceptionnelles.
Il est à rappeler, à cet égard, que depuis 2022, le ministre délégué au Budget n’a cessé de multiplier, à raison d’une par an, les journées d’études avec les parlementaires pour leur exposer une même présentation retraçant les grandes lignes de la réforme de la Loi organique n°130-13 relative à la loi de finances de 2015 (LOLF).
La première journée a été organisée le 20 juillet 2022, avec les deux commissions des finances du Parlement. La deuxième a été organisée le jeudi 26 octobre 2023, entre le Gouvernement et les deux chambres du Parlement. Et la troisième a été organisée le 3 juillet 2024, encore une fois, avec les deux commissions des finances du Parlement.
Lorsqu’on regarde de plus près les propositions contenues dans ce même exposé, telles que présentées lors de ces réunions qui se suivent et se ressemblent, et mises à part deux propositions relatives au renforcement de la soutenabilité des finances publiques de la réforme, et qui, à mon avis, sont substantielles et à fort impact, les autres propositions restent à la marge par rapport à la grande réforme introduite par la LOLF de 2015.
La première proposition a été exposée dès la première réunion de juillet 2022 et consiste à amender l’article 20 de la LOLF, dans le but d’introduire une exception – de taille – pour permettre la mise en veille de cet article dans le cas de circonstances économiques et/ou sociales exceptionnelles.
Cet article, pour rappel, stipule qu’en vue de préserver l’équilibre des finances de l’Etat prévu à l’article 77 de la Constitution, le produit des emprunts ne peut pas dépasser la somme des dépenses d’investissement et du remboursement du principal de la dette au titre de l’année budgétaire.
La seconde proposition, qui a été ajoutée à partir de l’exposé d’octobre 2023, rappelée dans celui de juillet 2024, et reprise dans la note de cadrage du PLF 2026, consiste à introduire “une nouvelle règle budgétaire”, fixant un objectif d’endettement à moyen terme, assorti de dispositions de flexibilité en relation avec le contexte économique et financier.
Un amendement à contre-courant et dangereux
D’abord, cet amendement est à contre-courant, et il est à rebours de la volonté et de l’intérêt de notre pays de renforcer la consolidation de notre cadre macroéconomique et la soutenabilité de nos finances publiques.
En effet, cet article a été introduit pour la première fois par la réforme de la LOLF en 2015, et ce dans le sillage des grandes réformes et des décisions politiques pour renverser la tendance dangereuse au niveau de nos finances publiques avec des déficits atteignant plus de 7 % du PIB en 2012, et ce pour permettre non seulement l’assainissement conjoncturel de nos finances publiques, mais aussi et surtout pour assurer leur soutenabilité à moyen et long termes, en s’attaquant en amont, à la racine et à l’origine de ce déficit.
Il est à rappeler que le contenu de cette règle d’or budgétaire est tout simplement d’interdire le financement par la dette des dépenses courantes et de fonctionnement, tout en permettant un déficit raisonnable et lié aux dépenses d’investissement, et donc une levée de la dette exclusivement pour le financement de ces dernières, dans la mesure où l’objectif recherché est de booster la croissance et de générer des recettes fiscales à même de participer au remboursement de cette dette.
“Notre ratio dette/PIB s’est stabilisé entre 58% et 60% depuis 2012 et jusqu’à l’avènement du COVID”
Ces réformes et cette règle ont imposé une discipline budgétaire qui nous a permis d’adresser, avec réussite et avec en prime la reconnaissance et la confiance des institutions financières internationales et des agences de notation, la dégradation de nos finances publiques et de contenir nos déficits et notre ratio dette/PIB, à des niveaux soutenables.
Aussi, est-il opportun de rappeler que notre ratio dette/PIB s’est stabilisé entre 58% et 60% depuis 2012 et jusqu’à l’avènement du COVID.
Ensuite, cet amendement est dangereux et ce, au regard des perspectives néfastes qu’il ouvre et du retour d’expérience en la matière au niveau international.
D’aucuns s’accordent sur la différence notable entre une règle juridique, d’un rang constitutionnel, du fait qu’elle est instituée par une loi organique, une règle précise qui ne se prête pas à interprétation, une règle stricte et contraignante telle qu’elle est en vigueur aujourd’hui au niveau de l’article 20 de la LOLF, et une exception liée à des circonstances exceptionnelles, qui seraient soumises à une appréciation politique du gouvernement qui serait à la merci de la pression qu’il subirait de toutes parts.
De même, et tout en rappelant que cet amendement nous a été inspiré à l’époque par l’expérience et la règle d’or allemandes en la matière et qui, faut-il le rappeler, est plus corsée que celle que nous avons introduite en 2015, en prenant en compte le contexte marocain.
Et pour illustrer au mieux la dangerosité d’un tel amendement, il serait utile de tirer les leçons de l’évolution du ratio dette/PIB en France et en Allemagne depuis 2009, date de l’adoption par cette dernière des règles fixant des niveaux à respecter au titre du déficit budgétaire et de la dette publique, et qui montre que ce ratio a augmenté en France de 78 % en 2009 à 113 % en 2024, soit une augmentation de 36 points de pourcentage, alors que celui de l’Allemagne a diminué de 72 % à 62 %, soit une diminution de 10 points de pourcentage sur la même période.
Les deux pays sont partis presque du même niveau du ratio dette/PIB en 2009, et l’Allemagne se retrouve avec un ratio équivalent à la moitié de celui de la France en 2024.
Ce graphique, qui montre deux courbes qui divergent de plus en plus, année après année, sachant que les deux pays sont soumis aux mêmes obligations en matière de discipline budgétaire au titre de l’article 104 du Traité instituant la Communauté européenne, à une différence près qui est le fait que l’Allemagne, a en plus de ses obligations communautaires introduit depuis 2009 une règle stricte en matière budgétaire, et a réussi à contenir sa dette malgré les circonstances exceptionnelles vécues par les deux pays dans l’espace européen et au niveau mondial et ce, sans rappeler les conséquences néfastes de cette divergence sur le plan politique, financier, économique et social que vit aujourd’hui la France.
Enfin, cet amendement est contradictoire avec le but assigné par le gouvernement lui-même à sa seconde proposition.
Une approche contradictoire qu’il faut éviter
En effet, on ne peut pas prétendre introduire une nouvelle règle budgétaire pour contenir la dette en voulant fixer un objectif d’endettement à moyen terme, et en même temps ouvrir en amont le robinet de la dette en flexibilisant la règle d’or budgétaire en vigueur, en permettant à l’Etat de s’endetter pour financer les dépenses de fonctionnement et celles liées à son train de vie.
D’où la nécessité de disposer d’une règle juridique stricte et contraignante et qui ne souffre d’aucune exception liée à l’introduction de la mention “circonstances exceptionnelles”, laquelle videra au fil du temps cette règle de sa substance, du fait que ce type de circonstances ne manqueront jamais dans un monde frappé du sceau de l’incertitude à tous les niveaux.
“Il faut, par souci de cohérence et d’efficacité, maintenir la règle d’or budgétaire existante sans aucune exception et telle qu’elle est instituée par l’article 20 de la LOLF”
Il faut donc à la fois, par souci de cohérence et d’efficacité, maintenir la règle d’or budgétaire existante sans aucune exception et telle qu’elle est instituée par l’article 20 de la LOLF en vigueur, et introduire, de manière couplée à celle-là, la nouvelle règle budgétaire visant à fixer un objectif d’endettement à moyen terme.
Cette règle d’or budgétaire est d’abord une obligation constitutionnelle, mais elle est aussi une obligation morale, parce qu’elle permet de sauvegarder le droit des générations futures, et de ne pas hypothéquer par des décisions d’une génération présente le sort de générations suivantes.
Les deux règles – la règle d’or et la nouvelle règle d’endettement – sont complémentaires. Elles concourront simultanément à la soutenabilité de nos finances publiques, à la consolidation de notre cadre macroéconomique, à la durabilité de notre croissance et à la justice de notre développement humain présent et futur.
D’ailleurs, et au regard de la multiplication des réunions de concertation depuis 2022, le gouvernement lui-même paraît hésitant et sans position tranchée sur cet amendement.
Alors, de grâce : ne touchez pas à la règle d’or budgétaire.
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Driss El Azami, cadre du PJD et ancien ministre du Budget.
