Derrière la logique administrative d’intégration se cache un déséquilibre institutionnel profond, symptomatique d’une gouvernance encore centralisée autour de la logique sectorielle plutôt que de l’intérêt citoyen.
La protection sociale, bien plus que la santé
La protection sociale ne se limite pas à la couverture médicale. Selon les standards internationaux de l’Organisation internationale du travail (OIT), notamment la convention n°102, elle englobe quatre aspects complémentaires : la santé pour tous, à travers l’accès généralisé aux soins et à la couverture médicale ; la sécurité du revenu (revenu minimum, soutien en cas de chômage, retraite et pension pour les personnes âgées, maternité, invalidité), la protection familiale (allocations, enfance, dépendance), et la solidarité nationale face aux vulnérabilités économiques et sociales.
En confiant la protection sociale à un ministère historiquement médical, le Maroc a, sans le dire, réduit le social à une simple question biologique. Le social devient un prolongement du soin, au lieu d’être un levier de justice et d’équité.
Une lecture institutionnaliste : quand l’histoire enferme l’avenir
Selon les théories institutionnelles évolutionniste (cf. North, Hodgson et autres), les institutions évoluent lentement, sous l’effet de routines et de dépendances au sentier (path dependence). Elles tendent à reproduire leurs schémas historiques, même quand le contexte change.
“Au Maroc, le social est perçu comme une ‘maladie à soigner’ plutôt qu’un système de droits”
Au Maroc, la santé publique a toujours été administrée dans une logique technico-médicale, fondée sur la gestion hospitalière et les programmes verticaux liés à la santé. En lui confiant aussi la protection sociale, on a reproduit un vieux modèle bureaucratique, celui d’un ministère centré sur le curatif, qui peine à embrasser les dimensions sociales, économiques et territoriales du bien-être collectif.
Ainsi, l’État marocain a préféré l’adaptation institutionnelle la plus commode, au lieu de repenser son modèle institutionnel en profondeur. Ce que Nelson & Winter qualifieraient d’innovation incrémentale, sous forme d’ajustement de surface plutôt qu’un véritable changement institutionnel.
Cette confusion des rôles entre santé publique et protection sociale révèle plusieurs lacunes d’ordre politico-institutionnel, à savoir :
- Captation institutionnelle : le ministère de la Santé monopolise les ressources au détriment des autres volets sociaux. Pire, il risque de générer une diversion majeure face aux priorités du ministère ;
- Fragmentation des politiques sociales : d’autres ministères (emploi, solidarité, éducation) n’ont plus de rôle clair ;
- Manque de pilotage transversal : la protection sociale exige une coordination entre de multiples acteurs (CNSS, CNOPS, ANCFCC, etc.), difficile à gérer depuis un seul ministère sectoriel ;
- Une vision biomédicale du social : le social est perçu comme une “maladie à soigner” plutôt qu’un système de droits.
Cette configuration institutionnelle fragilise, par conséquent, plusieurs aspects liés à la politique sociale. Le Parlement peine à contrôler et évaluer des politiques qui se chevauchent, la société civile perd un interlocuteur clair sur les enjeux sociaux non sanitaires, et le citoyen ne sait plus à qui s’adresser pour ses droits sociaux non médicaux (chômage, pauvreté, dépendance).
Cette confusion brouille la compréhension du citoyen et érode peu à peu la confiance dans l’action publique, ce socle pourtant essentiel de toute démocratie.
Dans les meilleurs scénarios possible, cette fusion santé-protection sociale pourrait produire un ministère fort, qui n’est d’ailleurs pas garanti, mais certainement une politique sociale faible.
Dans un État démocratique moderne, les institutions doivent être claires dans leurs missions, redevables devant les citoyens et orientées vers la réduction des inégalités. Par exemple en France, le ministère de la Santé est séparé du ministère des Solidarités et de la Cohésion sociale. En Espagne, la santé relève d’un ministère distinct de celui des Droits sociaux et de l’Agenda 2030. Au Canada, La protection sociale relève des Services sociaux (niveau fédéral et provincial). Ces modèles reconnaissent que la santé est un secteur de services publics, alors que la protection sociale est un système de redistribution et de droits sociaux, qui concernent également l’emploi, la retraite, la pauvreté etc.
Pour un véritable État social
L’ambition de généraliser la protection sociale à tous les Marocains est une vision progressiste et historique, mais pour qu’elle réussisse, elle doit s’appuyer sur une architecture institutionnelle cohérente, capable de coordonner les différents régimes (CNSS, CNOPS, RAMED, AMO) , d’intégrer les politiques de lutte contre la pauvreté, l’exclusion et le chômage et mobiliser les acteurs locaux, les collectivités et la société civile.
Cela suppose, à moyen terme, soit la création d’un ministère de la Protection sociale, de la Solidarité et de l’Inclusion, distinct du ministère de la Santé, soit la mise en place d’une Agence nationale de la protection sociale, intersectorielle, dotée de pouvoirs de coordination, de suivi et d’évaluation.
Une réforme institutionnelle au service du citoyen
La vraie question n’est pas de savoir qui administre la protection sociale, mais au service de qui elle est administrée. Un État démocratique ne se définit pas par la fusion de ses ministères, mais par la capacité de ses institutions à répondre aux besoins réels de sa population.
“La protection sociale n’est pas une extension de la santé. C’est une politique transversale, couvrant santé, retraite, emploi, pauvreté, inclusion”
Si le Maroc veut réussir sa transition vers un modèle social moderne, il doit dépasser les réflexes bureaucratiques et construire des institutions évolutives, inclusives et citoyennes.
La protection sociale n’est pas une extension de la santé. C’est une politique transversale, couvrant santé, retraite, emploi, pauvreté, inclusion. Elle est autonome, avec sa propre stratégie, son propre budget et sa gouvernance multi-acteurs.
Alors que la santé publique, quant à elle, est un secteur d’intervention parmi d’autres de cette politique sociale globale — pas le tout, la protection sociale est la colonne vertébrale de la dignité humaine.
